Ismeretes, hogy az Európai Unió tagállamaiban a kilencvenes évek óta töretlenül sikeres és a vidéki térségek számára különösen fontos LEADER program hazánkban önálló részét képezi az Új Magyarország Vidékfejlesztési Programnak (ÚMVP), mely 2007-2013 között kívánja az alulról építkező és széles társadalmi bázison alapuló kezdeményezéseket támogatni. Éppen ezért korántsem közömbös, hogy a program milyen keretek között, milyen szabályok mentén biztosíthatja a helyi közösségek célkitűzéseinek megvalósítását.
A közelmúltban az ÚMVP Irányító hatósága (IH) közrebocsátott egy rendelet tervezetet, mely messzemenően nem találkozott a helyi közösségek egyhangú lelkesedésével és támogatásával. A tervezet napvilágra kerülése óta viszont több olyan esemény történt, amely bizakodásra ad okot. Azontúl, hogy a rendelet készítését a helyi vidékfejlesztési stratégiák felülvizsgálatának befejezéséig felfüggesztették, az Irányító Hatóság – az ÚMVP Monitoring Bizottságának albizottsági ülésén – egyértelműen nyilvánvalóvá tette, hogy elkötelezett a LEADER program maradéktalan megvalósítása mellett. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a helyi célkitűzések, döntések elsőbbségének szem előtt tartása mellett kerülhet sor a program végrehajtására.
Mindazonáltal számos olyan alapkérdés még mindig nyitott, amelyek jelentősen befolyásolhatják, illetve meghatározhatják a program sikerességét. Ilyen alapkérdésnek tekinthető a jogi szabályozás terjedelme és mélysége, az alkalmazott eljárási szabályok és az eljárási szabályoknak megfelelően kialakítandó intézményrendszer megválasztása.
Az alábbiakban e kérdések tekintetében fogalmazunk meg néhány gondolatot, bízva abban, hogy mindez elősegíti a helyi és központi szereplők közötti kommunikációt, mely a megalapozott döntések egyik fontos feltétele lehet.
1. Alapelvek és alapvető rendelkezések Léteznek bizonyos elvek és jogszabályi rendelkezések, amelyek követése akkor sem mellőzhető, ha a helyi akciócsoportok által megfogalmazott célkitűzések megvalósítását a tárca központi szabályozás formájában kívánja elősegíteni. Ilyen alapvető rendelkezés az
- „alulról felfelé építkező megközelítés a helyi akciócsoportok helyi fejlesztési stratégiák kidolgozására és megvalósítására vonatkozó döntéshozatali hatáskörével” (1698/2005/EK tanácsi rendelet 61. cikk c) pont),
- a helyileg megfogalmazott célkitűzések prioritása, szupremáciája a központi elképzelésekkel szemben.
Mindemellett létezik a támogathatóság, elszámoltathatóság, nyomon követés egységességének igénye is, azonban fontos hangsúlyozni, hogy ez utóbbi követelmény – mely érthető és akceptálható központi igény – nem szoríthatja háttérbe a LEADER jellegű megközelítés – jogszabályban rögzített – alapvető rendelkezéseit.
Ez azt jelenti, hogy – amennyiben központi szabályozásra kerül sor – az adott jogszabályok nem sérthetik a helyi közösségek által megfogalmazott olyan célkitűzések megvalósítását, amelyek összhangban vannak a közösségi és hazai normákkal, tervezési dokumentumokkal.
Ha ez a követelmény nem teljesül, akkor a központi szabályozás átveszi a helyi kezdeményezések szerepét és helyette határoz meg célokat, melyek következtében a helyben meghatározott célok csak részben, módosult formában, esetleg semmilyen módon nem teljesülhetnek.
2. A jogi szabályozás szükségességének, mélységének és terjedelmének vizsgálata
- A nyilvánosságra került rendelet tervezet egy általános és egy „különös” részből áll (ez utóbbi a helyi akciócsoportok konkrét céljait tartalmazza). Az általános résznek akkor van értelme, ha az egyedileg (mellékletben) meghatározott költségtípusok többsége – melyek a tervezet általános részének gerincét képezik – vagy jobb esetben mindegyike illeszkedik (belefér) az általános rendelkezések keretibe.
- Nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy a helyi akciócsoportok terveinek miniszteri rendeleti szintre történő emelésével duplikálódik az a döntési mechanizmus, amely eredetileg csak a helyi szintet illeti (miniszteri döntés is szükséges). A jogszabályi szintre történő emelésnek így nagy hátránya a rugalmasság elveszítése, hiszen a terv módosításához már nem lesz elegendő a helyi szint döntése, mert a változtatáshoz elkerülhetetlen a miniszteri rendelet módosítása is. (A miniszteri szintű döntéshozás akár hatáskörelvonásként is értékelhető.) Természetesen előnye is van a jogi szabályozásnak, ami alapvetően a stabilitásban, kiszámíthatóságban érhető tetten, azonban ez alacsonyabb szintű eszközök igénybevétele mellett is biztosítató (pl.: IH iránymutatás, ajánlás, utasítás).
- Érdemes felhívni a figyelmet arra is, hogy a helyi döntéshozatali rendszer „termékeit” (pl.: helyi rendeletek) nem szokás felsőbb jogszabályi formában is kihirdetni (pl.: nincsen ÖM rendelet a minden egyes település által megalkotott ebtartási szabályokról).
- A kormány által meghatározott deregulációs program szerint csökkenteni kell azon jogszabályok és rendelkezések számát, amelyek növelik az EU-s pályázatok adminisztrációját.
- Szükséges rámutatni arra a közösségi jogalkotási gyakorlatra is, melynek értelmében a jogi szabályozással szemben törekedni kell a nem jogi eszközök (pl.: ajánlások) alkalmazására. (Az Amszterdami Szerződés által megerősített és tovább konkretizált szubszidiaritás elve értelmében.)
- Nem hagyható figyelmen kívül a Strukturális Alapokhoz kapcsolódó tervezés és projektmenedzselés gyakorlata sem, amely jelentősen – és részben sikeresen – támaszkodik a jogi szabályozáson kívüli eszközökre. Az EMVA és az SA ugyan két különböző közösségi alap, azonban az nehezen állítható, hogy a magyar fejlesztéspolitikának is többfelé kell szakadni és az egymás jó gyakorlatainak megismerése, esetleges átvétele szentségtörés lenne.
- A rendelet tervezet ismertté vált formájában lehetőséget biztosít arra, hogy az általános rendelkezésektől eltérő költségek elszámolására is sor kerüljön, ha a mellékletben szereplő helyileg meghatározott 4. tengelyes intézkedések ezt megkívánják. Ezek szerint tehát érvényesülhet a lex specialis derogat generali elve. Ezzel kapcsolatban csupán az a kérdés, hogy az egyes akciótervekben szereplő célkitűzések adnak-e lehetőséget olyan mértékű általánosításra, mely alapján értelme van közös és általános rendelkezések megállapítására. Ha a helyi célokhoz illeszkedő speciális és egyúttal akceptálható elszámolható költségek kerülnek túlsúlyba, akkor az általános rendelkezések megfogalmazásának szükségessége kérdőjeleződik meg.
- Követhető megoldás lehetne az is, hogy a rendelet nem a támogatható, hanem a nem támogatható tevékenységek körét határozná meg. Így akár elkerülhető a konfliktus a konkrét helyileg meghatározott célkitűzések, valamint a rendelet általánosságra törekvő keretjellegű, ám nem teljes körű tevékenységekről szóló rendelkezései között.
3. Eljárásrend és intézményrendszer
Talán nem szükséges külön hangsúlyozni, hogy a legnemesebb célkitűzések is meghiúsulhatnak abban az esetben, ha az eljárási szabályok és az azok alapján működő szervezetek nem tudják, vagy nem akarják a LEADER szerű működés elveit elsajátítani és a gyakorlatban sikeresen alkalmazni.
Az eljárásrend kialakítására két lehetőség kínálkozik. Egyik esetben egy teljesen új, önálló eljárásrendet alkotnak, melynek célja a közösségi források alapvetően pályázati keretek között történő elosztása. Ezt a megoldást választották az ÚMFT céljainak megvalósítása és a rendelkezésre álló források elosztása során. A másik lehetőség valamely klasszikus eljárásjog – például a közigazgatás eljárási szabályainak – alkalmazása. Ismeretes, hogy az ÚMVP és általában az agrártámogatások eljárási rendje az utóbbi megoldás lehetőségeit felhasználva, a Ket. szabályai mentén történik. Ugyanakkor szükséges rámutatni arra, hogy a közigazgatási eljárási törvényt alapvetően nem pályázati, forráselosztási funkcióra „találták ki”. A részletkérdések elemzése nélkül – melyek vizsgálata rendkívül fontos, de jelen terjedelmi korlátok mellett nem lehetséges – talán elég utalni arra, hogy a helyi akciócsoportok nem hatóságok, így döntési jogosítványuk nincs, egyéb eljárási cselekmények alanyai sem lehetnek. Természetesen kialakíthatók olyan eljárási szabályok, ahol az IH „csupán” jóváhagyja a helyben született döntést, de ettől – legalábbis jogi értelemben – a helyi akciócsoport nem minősül döntéshozó szervnek.
Szükséges felhívni a figyelmet arra is, hogy az eljárási szabályok megfogalmazása során a benyújtandó dokumentumokat és azok körét – lehetőség szerint az akciócsoportokkal történt egyeztetést és véleményezetést követően – a lehető legegyszerűbb, közérthető, könnyen kitölthető formában szükséges kialakítani. Ellenkező esetben – a LEADER szellemiséggel ellentétben – a pályázás és az adminisztráció terhei nem állnak arányban a várt eredményekkel.
Az eljárásrenddel szoros összefüggésben áll azon kérdés eldöntése, hogy mely intézmények, milyen formában vehetnek részt a LEADER program végrehajtásában. Amennyiben a Ket. szabályai lesznek a meghatározóak akkor kitüntetett figyelem a hatóságokat – vagyis az Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalt, valamint az Irányító Hatóságot – illeti meg. A helyi akciócsoportok és azok munkaszervezetei – legalábbis jogi értelemben – inkább csak asszisztálnak saját programjuk végrehajtásához. (Az eljárási cselekmények feljogosított szerv formálisan csak hatóság lehet.)
Amennyiben önálló (sui generis) eljárási szabályok megalkotására kerül sor, akkor lehetőség nyílhat a helyi akciócsoportok őket megillető szerepének kialakítására. Bármilyen döntés is szülessen a helyi szervezetek „helyzetbe hozása” megkerülhetetlen, központi eleme kell, hogy legyen mind a státuszt, mind pedig az eljárásrendet rögzítői szabályoknak.
Itt szükséges felhívni a figyelmet a különböző szervezetek – különösen az MVH és a helyi akciócsoportok – közötti együttműködés rendezésének kérdésére.
A LEADER program megköveteli a helyi akciócsoportok viszonylagos önállóságát, mely természetesen nem kerülhet ellentétbe azzal az igénnyel, hogy az egyes projektek pénzügyi, számviteli szempontú támogathatósága megfeleljen a hazai és közösségi jogszabályoknak. Ugyanakkor az semmiképpen nem fogadható el, hogy a LEADER program áldozatul essen olyan szervezeti működésnek és eljárásrendnek, amely – függetlenül a helyi akciócsoportok célkitűzéseitől – autentikus módon meghatározza, hogy a kifizető szerv mely költséget hajlandó elismerni és melyet nem. Ilyen esetben a helyi akciócsoportok csak részlegesen, a hatóság által meghatározott feltételek mellett – vagyis felülről irányítottan – valósíthatják meg programjaikat. Szükséges rámutatni, hogy nem azért hoztak létre egy intézményt (pl.: MVH), hogy ahhoz illesszék a LEADER programot, hanem egy adott program megvalósításához szokás egy annak megfelelően kialakított intézményrendszert rendelni. Amennyiben az adott intézményrendszer képtelen a LEADER program adminisztrációjának ellátására, akkor vagy a program végrehajtását kell felfüggeszteni az intézményrendszer alkalmatlansága miatt, vagy át kell alakítani, esetleg új intézményre kell bízni a program végrehajtását.
Arról sem szabad elfeledkezni, hogy a helyi társadalom fejlesztése némiképp más, esetleg bonyolultabb, mint a traktorbeszerzések, vagy a földalapú támogatások adminisztrációja. Mindez egyúttal sajátos tudást és felkészültséget igényel azoktól, akik bármilyen módon közreműködnek a LEADER program lebonyolításában. Az már külön vizsgálat tárgya lehetne, hogy mennyiben jelent előnyt, vagy hátrányt egy köztisztviselőkből álló hivatali formában működő apparátus alkalmazása, egy munkajogviszonyban, nem hivatali formában működő szervezetrendszerrel szemben. (eddigi tapasztalatok, rugalmasság, problémamegoldó készség, helyismeret, gyorsaság, költséghatékonyság, stb. megítélése)
Vélhetően a helyi akciócsoportok munkaszervezetei és az MVH közösen fogják biztosítani a program adminisztrációs hátterét. Mindez akkor lehet sikeres, ha e szervezetek partneri viszonyban, nem pedig a Ket-ből jól ismert hatósági alá-fölé rendeltségi viszony alapján működnek együtt. Gyakorlati tapasztalatok szólnak arról, hogy a helyi szereplők (MVH és munkaszervezeti dolgozók) közötti kapcsolat lehet kifejezetten jó annak ellenére is, hogy bizonyos központi intézkedések (pl.: központi MVH körlevél a helyi ellenőrzésekről) igyekeznek ezt a viszonyt elrontani és megmérgezni. Ugyanakkor az megkérdőjelezhetetlen, hogy a helyi akciócsoportok közreműködése nem nélkülözhető, hiszen a hely- és projektismereten túl ezen szervezetek rendelkeznek olyan kapacitással, amely alkalmas lehet a LEADER program várhatóan nem kisszámú projektjeinek lebonyolítására.
Mindenesetre az nagy biztonsággal állítható, hogy ha az adminisztrációt végző szervezetek nem lesznek képesek a LEADER szellemiségében működni és együttműködni, akkor a magyar LEADER program valószínűleg nem fog a legsikeresebb európai LEADER programok sorába kerülni.
A jól kidolgozott eljárási szabályok, az egyes szervezetek kompetenciájának, egymáshoz való viszonyának világos, egyértelmű rendezése, végül, de korántsem utolsó sorban, a partneri viszony tudatosítása és érvényesítése esélyt teremthet arra, hogy a helyi közösségek által kidolgozott célok eredményesen megvalósulhassanak.
Az Irányító Hatóság szándékai e tekintetben egyértelműen bizalomkeltőek, abban pedig csak reménykedünk, hogy a további központi szereplők LEADER program iránti elkötelezettsége, empatikus készsége, együttműködési hajlandósága hasonlóképpen alakul.
Finta István Ph.D.
MTA Regionális kutatások Központja
tudományos munkatárs
|
