Ismeretes, hogy a helyi akciócsoportok (HACS) számára a 4. tengely (vagyis a Leader program) végrehajtását biztosító eljárásrend megválasztása, alapvetően meghatározza mozgásterüket, döntési lehetőségeiket, összességében a helyileg meghatározott célok sikeres megvalósításának esélyét.
A központi döntéshozó (irányító hatóság – IH) számára elvileg három lehetőség kínálkozik az eljárásrend kereteinek meghatározására.
1. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL törvény (Ket.) szabályainak kizárólagos alkalmazása
Ismeretes, hogy a Ket. a hatóság és az ügyfelek közötti viszonyok eljárási kérdéseit kívánja rendezni. A HACS-ok – a Ket. kizárólagos szabályainak alkalmazása esetén – ebben az eljárásrendben semmilyen szerepet nem töltenek be, mivel sem nem ügyfelek, sem nem hatóságok. Ez azt jelenti, hogy a Ket. kizárólagos szabályainak alkalmazása – legalábbis formálisan – a HACS-okat kizárja minden eljárási cselekményből, így a döntésből is.
A jogalkotó számára is nyilvánvalóvá vált, hogy a Ket. kizárólagos szabályainak alkalmazása nem teszi lehetővé, vagy legalábbis megnehezíti a fejlesztési források – hatósági beavatkozást egyáltalán nem igénylő – elosztásának szabályozását. Éppen ezért született meg a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény. A jogszabály hatálya differenciálás nélkül és egységesen kiterjed az ÚMVP összes tengelyére, melyek végrehajtása során a törvény alapvetően a Ket-re támaszkodik. Szükséges megjegyezni, hogy a Ket. alkalmazását semmilyen közösségi jogszabály nem teszi kötelezővé, és az alkalmazás indoka az sem lehet, hogy a végrehajtást államigazgatási szervek végzik. (Ismeretes, hogy az államigazgatási szervek tevékenysége során nem csupán államigazgatási, hatósági jogviszony keletkezhet a felek között, hanem létrejöhet polgári jogviszony, a magyar jogban kevéssé honos közigazgatási szerződés, vagy éppen az intézményesített hatósági szerződés.)
Elgondolkodtató, hogy olyan szervezet, amely alapvetően nem hatósági ügyintézést végez, miért hivatali formában működik, miért köztisztviselői jogviszony keretében alkalmazzák a dolgozókat, ahelyett, hogy a tevékenységhez, tehát a tényleges tartalomhoz szabnák a szervezeti formát és határoznák meg a szervezet jogállását. (Ismeretes, hogy a hazánkban kevés sikerrel alkalmazott, illetőleg alkalmazható New Public Management egyik fő célja az volt, hogy karcsúsítsa az államot, az államigazgatási szervezetek helyett más formában működő, vagy nem állami szervezetre ruházza a feladatok ellátását. A skandináv államokban, az USA-ban, az Egyesült Királyságban ennek jegyében szervezetek át hivatalokat, illetve hoztak létre ügynökségeket. Mindennek hazánkban épp a fejlesztéspolitika területén volt érzékelhető hatása – Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, de inkább a profit, vagy nonprofit formában megszervezett közreműködő szervezetek, pl.: regionális fejlesztési ügynökségek – ugyanakkor a vidékfejlesztés esetén ilyen típusú szervezeti formákkal kevéssé találkozhatunk.)
Annyi mindenképpen megállapítható, hogy a Ket. kizárólagos szabályainak alkalmazása – a végrehajtásra jogosult szervezet jogállásától függetlenül – szöges ellentétben áll a Leader program – közösségi szabályozásban is megfogalmazott – eljárási igényeivel és követelményeivel, következésképpen teljesen alkalmatlan a Leader program végrehajtására.
2. A Ket. szabályainak alkalmazása, hatáskör-átruházás mellett
A Ket. kizárólagosságának oldására a fent jelzett a 2007. évi XVII. törvény lehetőséget biztosít oly módon, hogy hatáskör-átruházás segítségével az eljárási cselekmények megvalósítását a HACS-ok számára is lehetővé teszi, az IH által meghatározott, de a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatallal (MVH-val, mint kifizető ügynökséggel) kötött megállapodás alapján. (Egyéb szervek esetén – mint pl.: MgSZH külön FVM rendelet szükséges a hatáskör-átruházás biztosításához, míg a HACS-ok esetén erre nincs szükség, mert a lehetőséget már maga a törvény biztosítja.)
Mindez ideig csupán két esetben került sor bizonyos megállapodásra az MVH és a HACS-ok között (munkaerő biztosítás az elektronikus rögzítéshez, „közös” helyszíni ellenőrzés), melyek csupán ad-hoc jelleggel, érdemi és a folyamatos működést biztosító jogosítványok átruházása nélkül, a meglévő kapacitásokat messzemenően nem kihasználva kívánták a 3. tengely végrehajtását elősegíteni.
Jelen pillanatban egymás mellett, párhuzamosan működik két intézmény (MVH, HACS-ok munkaszervezetei), melyek közül az egyik – a tapasztalatok alapján – kevéssé képes a feladatok megfelelő ellátására, a másik pedig – felhatalmazás hiányában – meglévő kapacitásai mellett nem vehet részt az érdemi végrehajtásban. Ez nem csupán pazarlás, de a jelen gazdasági helyzetben konkrét károkozás, mely jelentősen késlelteti a gazdaság élénkítéséhez oly annyira szükséges beruházások megindítását, a közösségi források rendelkezésre bocsátását.
Nehezen érthető, hogy a döntéshozó mindez ideig miért nem élt a hatáskör-átruházás eszközével. Akkreditációs feltételekre történő hivatkozás természetesen nem fogadható el, sőt kifejezetten komolytalannak tekinthető. Ezen megállapítás egyik jogértelmezési alapja az alábbiakban foglalható össze: ·
A közösségi szabályozás szerint hatáskör-átruházás esetén „a megállapodásnak lehetővé kell tennie az ügynökség számára, hogy megfeleljen az akkreditációs kritériumoknak.” (885/2006/EK rendelet 1. sz. melléklet 1. C) Ez nem azt jelenti, hogy az akkreditációs feltételek az átruházott feladatokat ellátó szervezet esetén ugyanazok, mint az ügynökség estén, hanem azt, hogy a megállapodás (hatáskör-átruházás) következtében az ügynökségnek (MVH) továbbra is eleget kell tennie az akkreditációs feltételeknek. A megállapodás, tehát az akkreditációban meghatározott követelményeket nem sértheti de, hogy ezt milyen módon biztosítja a kifizető ügynökség (egyedül önmaga, együtt az átruházott jogkört gyakorló szervezettel, vagy kizárólag az átruházott jogkört gyakorló szervezet), nem írja elő.
Ezt az érvelést a központi döntéshozó kevéssé tartja elfogadhatónak, azonban – a rendelkezésre álló információk alapján – mindent megtesz annak érdekében, hogy az akkreditációs feltételeket oly módon változtassák, hogy azoknak minden egyes HACS képes legyen megfelelni.
- A tapasztalatok szerint a 3. tengely végrehajtása során az MVH a 2009. január 12-i beadási határidő óta 2009. május közepéig legfeljebb a helyszíni ellenőrzést végezte el teljes körűen. (Fontosabb eljárási cselekmények: helyszíni ellenőrzés, hiánypótlás, értékelés, egyeztetés, döntés.)
Az akkreditációs feltételeket meghatározó közösségi szabályozás azt is kimondja, hogy az ügynökség biztosítja a következőket: „A műveletek végrehajtásához szükséges megfelelő emberi erőforrás rendelkezésre állását, valamint a műveletek különböző szintjein szükséges műszaki ismeret meglétét.” (885/2006/EK rendelet 1. sz. melléklet 1. B) Az tény, hogy a kifizető ügynökség a 3. tengelyt érintő kérelmeket ügyintézését nem zárta le támogató, vagy elutasító döntéssel, sőt ennek pontos időpontja is nehezen valószínűsíthető.[1] Ennek egyik oka vélhetően a kapacitások szűkösségének köszönhető[2].
Az akkreditációs feltételek közösségi szabályozásban meghatározott elemeinek a kifizető ügynökség – a tapasztalatok szerint – a legjobb szándék mellet sem képes teljes egészében eleget tenni, így azokra hivatkozni kevéssé tűnik megalapozottnak.
A hatáskör-átruházás gyakorlati lehetőséget biztosíthat a 4. tengely végrehajtására abban az esetben, ha a HACS-ok teljes körűen elvégzik a támogatási kérelmek, vagy pályázatok feldolgozását, és érdemben döntenek azok támogatásáról, vagy elutasításáról. Mindezen tevékenységek „minőségbiztosítása” és a kifizetés lehet az MVH feladata, de ennél több – legalábbis a 4. tengely esetén – semmiképpen sem. (Az teljességgel elfogadhatatlan, hogy a HACS-ok dolgozzanak az MVH helyett – nem pedig mellett – és a saját költségükön végezzenek el olyan feladatokat, amelyek jelen pillanatban az MVH feladatkörébe tartoznak.)
A jelenlegi gyakorlat, mely a hatáskör át nem ruházáson alapul, semmiképpen nem lehet alkalmas a Leader program megvalósítására.
Amennyiben – a döntéshozók jelenlegi szándékai szerint – sor kerül az adott hatáskörök átruházására kérdéses, hogy milyen terjedelemben és milyen finanszírozás mellett történik meg mindez. Szükséges rámutatni, hogy egyetlen HACS-nak sem fűződik érdeke ahhoz, hogy olyan tömegű és olyan tudást igénylő feladatot zúdítsanak rájuk, amelyek finanszírozását a jelenlegi munkaszervezeti költségek nem képesek biztosítani és az alkalmazottak jelenlegi felkészültsége sem teszi lehetővé a szakszerű feladatellátást. Fontos lenne, ha a ló egyik oldaláról nem esnénk át a másik oldalra és a két véglet helyett sikerülne megtalálni az arany középutat, ami meglehetősen ritka esemény a fejlesztéspolitika világában (is).
A kifizető ügynökség és a HACS munkaszervezetek közötti optimális feladatmegosztás kialakítása feltételezi az ellátandó feladatok pontos listájának ismeretét, valamint azt, hogy a feladatellátás milyen szakértelmet igényel és annak megvalósítása milyen költségeket jelent. Ennek fényében kalkulálható, hogy a munkaszervezetek mely feladatokat képesek a legköltséghatékonyabb módon ellátni és melyek azok a feladatok, amelyek elvégzése továbbra is a kifizető ügynökség feladatkörén belül kell, hogy maradjon. (Teljes feladatkör átruházás mellett valószínűsíthető, hogy a HACS-ok működési forrásai nem elegendőek a feladat megfelelő ellátására. Az MVH-tól átvett feladatokhoz pedig vélhetően nem járul – egyébként jogos igénynek tűnő – átadott forrás, hiszen ahhoz a kifizető ügynökség ragaszkodik és az ő érdekérvényesítő képessége valószínűleg sokkal erősebb, mint az összes HACS-é együttvéve.)
A működési forrás csupán egyik feltétele a megfelelő feladatellátásnak. Emellett elengedhetetlen, hogy a munkaszervezeti dolgozók olyan ismeretekkel rendelkezzenek, amelyek mind szakmailag, mind jogilag megalapozzák a szakszerű döntéseket, illetve döntés-előkészítési eljárást. Erre csupán azért szükséges felhívni a figyelmet, mert a szükséges ismeretek elsajátítása vélhetően nem öt perc alatt történik. Ha a 3-4. tengely adminisztrációja döntően a munkaszervezetekre hárul és ezek a munkaszervezetek szakmailag nem kellően felkészültek, akkor az esetlegesen hibás döntések nagy száma a munkaszervezeteket teszi hiteltelenné, amiből olyan téves következtetések vonhatók le, miszerint a feladat megfelelő ellátására kizárólag a jelenlegi kifizető ügynökség képes.
A megfelelő képzés és az ehhez kapcsolódó érdemi számonkérés tehát alapfeltétele a hatáskör-átruházáson alapuló minőségi feladatellátásnak.
3. Önálló eljárási szabályok kialakítása
Ahogy korábban arra már történt utalás, a Ket. szabályainak alkalmazását – különösen a 4. tengely esetén – semmilyen közösségi jogszabály nem teszi kötelezővé és nem is indokolja. Számos nyugat-európai országban külön eljárási szabályok alapján még a kifizető ügynökségi feladatokat is a HACS-ok munkaszervezetei látják el.
A 4. tengelyt illető külön szabályozás érzékelhető a közösségi jogban is. A Leader program céljai, az akciócsoportok sajátos jogosítványai, de különösen a munkaszervezetek meglévő kapacitásai és az MVH korlátai megalapozhatják azt a jogos igényt, hogy a program végrehajtására önálló eljárásrend keretén belül kerüljön sor.
Közismert, hogy a Strukturális Alapok, illetőleg az ahhoz kapcsolódó Új Magyarország Fejlesztési Terv végrehajtása nem a Ket., hanem önálló jogszabályok (16/2006. (XII. 28.) MeHVM-PM együttes rendelet, és a 255/2006. (XII. 8.) kormányrendelet) szerint történik. Ezzel együtt a kormányzati politika szilárd célkitűzése az adminisztratív terhek csökkentése, a pályázati folyamat felgyorsítása. A szándék – az ÚMFT esetén – kézzelfogható eredményekhez vezetett, pl.: az ún.: normatív pályázatok esetén az elbírálási határidő három hétre csökkent. Fontos kérdés, hogy az FVM-re, illetve az ÚMVP-re érvényesek-e a kormányzati célkitűzések, vagy az ÚMVP – és az azon belül érvényesített eljárásrend – nem tartozik a mindenkori magyar kormány fennhatósága alá. Amennyiben az agrártárca része a magyar kormánynak és kormánypolitikának – jogilag legalábbis úgy tűnik – akkor mindent el kell követni annak érdekében, hogy a kormányzati célok (mint a pályázati egyszerűsítés és gyors ügyintézés) maradéktalanul megvalósuljanak.
Az sem közömbös, hogy Magyarország – mint Leader ország – képes-e megvalósítani egy Nyugat-Európában oly sikeres, azonban decentralizációt, helyi döntési jogkört feltételező programot. Amennyiben a Ket. szabályai szerint és érdemi hatáskör-átruházás nélkül kerül sor a 4. tengely végrehajtására, akkor azt nem nevezhetjük Leader programnak, de még Leader- szerűnek sem. Ebben az esetben az bizonyosodik be, hogy Magyarországon a fejlesztéspolitika alig változott a rendszerváltást megelőző centralizált, kézi vezérléssel működő modellhez képest és az ország képtelen egy decentralizált program megvalósítására.
4. A közösségi jog 4. tengelyt érintő szabályozási sajátosságai és az azokból levonható következtetések
Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1698/2005/EK rendelet preambuluma szerint a három programozási időszak tapasztalatainak a birtokában a Leader-kezdeményezés olyan érettségi fokot ért el, amely a vidéki területeket képessé teszi a Leader-megközelítés szélesebb körben való végrehajtására a vidékfejlesztési programozás fő folyamatán belül. Ezért – a jogszabály szerint – rendelkezni szükséges a Leader-megközelítés alapelveinek a programokba történő átültetéséről, külön tengelyt építve ezeken belül, és meg kell határozni a támogatandó helyi akciócsoportokat és intézkedéseket, beleértve a partnerségi képességet, valamint a helyi stratégiák, az együttműködés, a hálózatépítés és az ismeretek elsajátításának végrehajtását.
A fentiekből egyértelműen érzékelhető, hogy a közösségi jogalkotó a 4. tengelyt – és annak végrehajtását – a másik három tengelytől eltérően kívánja szabályozni. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy a végrehajtás részben, vagy egészében is különbözhet a három másik tengely intézkedéseinek végrehajtási rendszerétől.
Az eltérő végrehajtást megalapozó fontosabb rendelkezések az alábbiak szerint összegezhetők: ·
Leader-megközelítés alapján a helyi akciócsoportok rendelkeznek a helyi fejlesztési stratégiák kidolgozására és megvalósítására vonatkozó döntéshozatali hatáskörrel. (61. cikk, c) pont) A jogszabály itt nem említi sem a kifizető ügynökséget, sem irányító hatóságot, sem más szervet, amelyekkel ezt a döntési jogkört meg kell osztani. (Kétségtelen, hogy az ÚMVP végrehajtásáért való átfogó felelősséget az IH viseli, így a normatív (általános, keret) szabályozás az ő feladatkörébe tartozik – a helyi stratégiák támogatható céljainak sérelme nélkül – azonban egyedi döntésekbe nem avatkozhat be. Erre utal a 62. cikk 4) bekezdése, mely szerint „a helyi akciócsoportok választják ki a stratégia keretében finanszírozandó projekteket.” ·
A helyi akciócsoportokra vonatkozó rendelkezés (62. cikk (1) bek.) szerint a helyi stratégiákat a helyi akciócsoportok hajtják végre. Itt sem kerül sor más szereplő megnevezésére. ·
Amennyiben nemzetközi együttműködésre kerül sor különböző HACS-ok között, akkor azt, „az együttműködést egy koordináló helyi akciócsoport felelőssége mellett kell folytatni”. (1974/2006/EK rendelet 39. cikk (1) bek.)
- A vidékfejlesztési támogatási intézkedésekre vonatkozó ellenőrzési eljárások, valamint a kölcsönös megfeleltetés végrehajtása tekintetében az 1698/2005/EK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 2006. december 7-i 1975/2006/EK rendelet a 4. tengelyt illető különleges rendelkezések keretén belül foglalkozik a Leader programmal. A jórészt ellenőrzési rendszerrel foglalkozó jogszabály a 4. tengelyes műveletek ellenőrzését teljes egészében kiveszi a kifizető ügynökség hatásköréből: „Az 1698/2005/EK rendelet 63. cikkének a) és b) pontja szerint végrehajtott kiadás esetén az e rendelet 26. cikkében említett adminisztratív ellenőrzéseket a helyi akciócsoportok hajtják végre hivatalos megbízás keretében. Továbbra is a tagállam felelős azonban annak vizsgálatáért, hogy a helyi akciócsoportok rendelkeznek-e a feladat elvégzéséhez szükséges igazgatási és ellenőrzési kapacitással.” (33. cikk (1) bek.)
Megállapítható, hogy a közösségi jogalkotó a döntésre, a végrehajtásra, az ehhez kapcsolódó felelősség kérdésére, valamint az ellenőrzésre vonatkozóan az általános szabályoktól eltérő rendelkezések kialakítását tartotta indokoltnak. Kérdés, hogy az eltérő szabályozás igénye milyen módon fog megjelenni hazánkban a Leader program végrehajtására vonatkozó eljárásrend kialakítása során. E tekintetben 2009. májusában végleges döntés egyelőre nem ismeretes, legfeljebb csak az arra utaló szándék, mely szerint a döntéshozó mind a 3., mind a 4. tengely végrehajtása során az eddigiekhez képest sokkal nagyobb szerepet szán a HACS-oknak. (Megjegyezhető, hogy más módon nem is működtethető a rendszer, hiszen a jelenlegi tapasztalatok – finoman szólva – épp a végrehajtás nehézségeiről tanúskodnak.) Arról viszont egyáltalán nem áll rendelkezésre információ, hogy a HACS-ok jövőbeni növelt szerepköre milyen finanszírozási, szakmai feltételek mellett alakítható ki. Ugyanakkor nagy biztonsággal megállapítható, hogy ezen részletszabályokban rejtőzik a feladatellátás kudarcának, vagy éppen sikerességének záloga.
Ugyan inkább a szabályozás általános kérdései közé tartozik, azonban a megfelelő eljárási szabályok megválasztása és azok minősége szempontjából sem közömbös, hogy a tervezett Leader rendelet, vagy pályázati felhívás mikor születik meg. Érzékelhető olyan törekvés, amely a 4. tengely céljainak és forrásainak mielőbbi megvalósítását, felhasználását célozza, sok esetben olyan politikai motiváción alapuló szándék szerint, mely a helyi-országos választások előtt kíván mindenáron eredményeket felmutatni. A tervezés és a végrehajtás közötti jelentős időtartam kétségkívül megalapozza azt az igényt, mely a célok mielőbbi megvalósítását részesíti előnyben. Ugyanakkor szükséges felhívni a figyelmet azokra a veszélyekre, amelyek az elhamarkodott, pontosabban nem körültekintően és nem a helyi igényeknek megfelelő feltételek mentén kialakított szabályozás alapján hozhatja kellemetlen helyzetbe mind a központi döntéshozót, mind pedig a HACS-okat. A helyi szereplők bevonása és kellő információk nélkül kialakított, nem tesztelt és nem modellezett szabályozás a program országos végrehajtásának bizonytalanságát eredményezheti és ezért lehet kedvezőtlen a központi döntéshozó számára, míg a HACS-ok esetén a kellő részletezettséggel, kimunkáltsággal nem rendelkező szabályozás szétporlaszthatja a helyi sajátosságokon alapuló kezdeményezéseket és helyükbe legfeljebb a központilag meghatározott, általános feltételeknek megfelelően átformált, uniformizált „helyi” célkitűzések valósíthatók csupán meg.
Arról sem szabad megfeledkezni, hogy a források 2013-ig terjedő programozási időszakban állnak rendelkezésre és – legalábbis a 4. tengelyes célok esetén – nem feltétlenül indokolt az összes forrást 2009-2010-ben elkölteni.
Egy jól kidolgozott, a helyi szereplők igényeihez igazodó szabályozás vélhetően sokkal nagyobb hasznot jelenthet, mint egy gyorsan meghirdetett, ám számos végrehajtási nehézséggel küzdő jogszabály, vagy pályázati felhívás.
Talán nyilvánvalónak tűnik, de az olyan kérések, mint
- a 4. tengely végrehajtására vonatkozó szabályozás jogi, vagy nem jogi formája, az eljárási formák megválasztása,
- az intézményrendszer felkészültségének, státuszának rugalmas, vagy rugalmatlan kezelése,
- a 4. tengely indításának időpontja és a kapcsolódó szabályozás minőségének kérdése,
csak néhány olyan komoly és felelősségteljes döntést igénylő probléma, melyek tekintetében a legitimitást és az alkalmazhatóságot széles körű egyeztetés, a HACS-ok döntés-előkészítésbe történő erőteljesebb bevonása biztosíthatja leginkább. Hogy minderre sor kerül-e és milyen módon kerül sor, az a közeljövő eseményei tükrében ítélhető meg.
Dr. Finta István Ph.D.
MTA Regionális Kutatások Központja
Tudományos munkatárs
[1] A Ket. ügyintézési időre vonatkozó szabályai (30 nap) itt már természetesen nem érvényesülnek. Az ügyintézés időtartamát gyakorlatilag nem szabályozza semmi. Az 2007. évi XVII. törvény 39. § (3) bekezdése csupán annyit mond, hogy a mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatási szerv a kérelmeket valamennyi kérelem hiánytalan beérkezését követő kilencven napon belül bírálja el és közli döntését az ügyféllel. arról viszont nem szó, hogy a kilencven nap kezdetéig hányszor kilencven nap telhet el. Ez az időpont 2013 szeptembere is lehet.
[2] A tapasztalatok szerint a szakmai ismeretek tekintetében sem kifogástalan a kifizető ügynökség felkészültsége. Az újonnan felvett, vagy az eddig az 1-2. tengellyel foglalkozó alkalmazottak a tapasztalatok szerint semmivel sem képesek magasabb szakmai teljesítmény nyújtására – még azáltal sem, hogy egy hivatal alkalmazásában állnak – mint a HACS-ok munkaszervezeteinek alkalmazottjai különösen, ha már lebonyolítottak egy korábbi Leader programot.
|
